□ 温振东 瑞安市市场监督管理局
当前食品安全监管部门对食品的监管主要分为农产品生产、生产、流通、餐饮，其中生产、流通、餐饮由一个部门负责。目前，各环节的监管部门和科室按照本部门（科室）的职责出发实施管理，分段监管体制致使环节之间配合不够，环节衔接部分监管不严，导致监管中存在一些不合理的地方。另外，食品安全监管部门的监管重点还基本局限于机构改革前各部门的监管思路，监管制度未调整到位。本文主要对食品生产、流通、餐饮的食品安全监管缺陷和有效监管途径进行分析，以期给监管部门带来一些新的思路。
1 各环节食品安全监管
缺陷分析
1.1 生产环节：生产环节是食品安全的一个重要源头。目前，监管部门以现代化的食品生产监管理念实施监管，主要监管对象为取得QS认证和列入小作坊目录的食品生产者，而难以正规化的传统食品生产者以及处于分段分工不明确的食品生产者往往没有合适的监管制度和手段，使该类生产主体容易存在于监管视野之外，成为食品生产环节的主要隐患。
1.2 餐饮服务环节：机构改革之前，餐饮服务环节的抽检可分为理化指标和微生物指标这两类抽检。餐饮环节的食品来源主要是农贸市场，难以通过监管而提高理化指标的食品安全水平，餐饮环节的食品安全风险主要是微生物污染，因此微生物指标应当成为该环节的监管重点。但监管部门目前对餐饮环节的监管主要是理化指标和卫生环境的监管，微生物指标并没有成为主要的监管内容。
1.3 流通环节：流通环节作为食品经营主体最广泛的环节，在食品监管机构改革之前，是投入监管精力最多的环节，主要是通过建立索证索票台账和抽检来实施监管。但对于占比的个体经营户的监管无明确法律依据，且很少有通过追根溯源达到食品安全有效监管的案例，监管效率较低。抽检主要针对预包装食品，实际上是食品生产环节延伸的监管手段，最终落实点还是在生产环节。分段监管机制的不合理在流通环节监管中体现较明显。
1.4 农贸市场：农贸市场并不是我国食品分段监管中的一段，但这里把农贸市场单独作为一个环节，是考虑到农贸市场内的食品流通量占食品整体消费的比例，人们消费的食品绝大部分来自于农贸市场。目前，监管部门对农贸市场的监管主要是通过猪肉的索证索票、登记经营户进货渠道，以及食品快速检测等手段实施。
2 食品安全风险产生的
环节和监管重点
食品安全风险产生的环节主要可分为两类：农产品的种养殖、食品加工（广义），市场监管局负责对食品加工（广义）的监管。可将食品加工（广义）分为6大类，食品生产企业、经许可的食品加工小作坊、以批发为主未许可的食品加工小作坊、自产自销的食品加工场所、流通过程中的微加工以及餐饮环节的食品加工。
总体来看，食品安全风险随着食品加工规模的减小而增加。
（1）食品生产企业数量较少，但单体产量比较大，在食品行业中占据着重要作用，企业自身能力较强且管理体系比较完善，食品安全风险。
（2）经许可的食品加工小作坊具有传统性、区域性、工艺简单等特点，如粮食加工品、豆制品、糕点、淀粉制品、蛋制品、食用植物油等行业，食品安全风险较低。
（3）以批发为主未经许可的可食品加工小作坊在我国还大量存在，其食品生产条件一般较差，管理人员的知识水平和食品安全意识较低，食品安全风险较高。
（4）自产自销的食品加工场所一般分布在居民区内，特别是在各农贸市场周边比较密集，该类食品加工有相当部分未纳入政府的监管视线，并且有部分为获得不正当利益，违法违规从事食品生产加工，如双氧水漂白熟食、工业用添加剂用于食品生产。虽然该类食品生产加工主体单体产量较小，但数量庞大，主要流入各类农贸市场，产生了较为严重的食品安全隐患。
（5）流通过程中的微加工。该类情形主要是指农贸市场内各食品批发经营户为防腐增色而添加的各种食品添加剂和非食用物质，一般是简单的加工。如脱皮芋头的生产，蔬菜用防腐剂的淋洗等等，从事该行业的一般为社会底层人群，文化水平较低，具有一定的盲目性，且该类加工的食品流通量，跟群众生活紧密相关，但该类微加工比较容易识别且添加剂的种类较单一，产生的食品安全风险相对第4类较低。
（6）餐饮环节的食品加工，主要是指各类大、中、小型餐饮服务单位厨房中的食品加工行为，该部分的食品来源主要是各农贸市场，在加工过程中除了食品佐料外，较少添加其它食品添加剂，因此食品安全风险较小，该部分食品安全风险主要是微生物指标不符合食品安全标准。餐饮服务环节一旦发生食品安全事故容易成为群体性事故，特别是中大型餐饮服务单位发生的事故容易问责，监管风险较高。
作为监管部门，对风险高的行业应实施重点监管，通过上文分析，监管部门应当在做好食品生产企业、经许可的食品加工小作坊等低风险食品企业监管的同时，做好以批发为主未经许可的食品加工小作坊监管制度的完善，重点加强自产自销食品加工场所和流通过程中微加工的监管。而对于餐饮服务来说，发生集体食品安全安全事故的概率相对较高，其风险集中在微生物方面，所以餐饮服务环节应当对微生物指标实施重点监管。
3 食品安全的有效监管
3.1 从监管手段角度考虑有效监管，以监管手段分类可将食品安全监管主要分为食品生产经营质量控制的监管、食品中添加剂的监管以及微生物指标的监管。
对食品生产企业的监管主要可分为对其产品的抽检和质量控制情况的监管，目前，监管部门已建立比较完善的食品抽检制度，且得到较好的落实。但质量控制监管还未落实到位，主要是因为监管人员业务水平不均衡。因此当前加强人员监管水平的培养将有效的提高监管部门的监管能力。食品加工小作坊的监管情况与食品生产企业的监管情况类似。
以批发为主未许可的食品加工小作坊，自产自销的食品加工场所以及农贸市场内的食品安全风险主要是对食品中添加剂的监管，主要通过检查原材料、食品添加剂等现场检查手段和实施抽检的手段予以监管，目前的食品抽检制度存在覆盖面低的问题，可以通过强化快速检测能力来提高抽检的覆盖面和检测项目，提升对该类食品生产主体的震慑力。
餐饮服务环节产生的食品安全主要问题是微生物指标，对卫生条件和致病菌的监管比较有效。
3.2 对个别品种加强有效监管。部分的食品监管是分品种监管，存在一定的合理性。近年来，食品监管部门投入大量人力物力实施监管，整体食品安全环境得到了一定提高，但是占比的小作坊食品和农贸市场内的食品安全水平提升不明显。各监管部门也尝试过各种手段，回顾近几年的监管，对个别品种的监管效果比较好，能明显提升个别品种的食品安全水平，比如豆芽内的四环素、脱皮芋头、面制食品中含铝添加剂等食品经过专项整治后，有了显着的提高。这些食品均存在一个特点，是当地生产当地销售，且这类食品流通量较大，因此监管部门着重加强当地生产当地销售食品的监管应当会取得明显的效果。
3.3 从食品流通渠道角度考虑有效监管。食品生产企业生产的食品一般通过超市等现代化场所流通，监管已经比较到位，但出问题往往影响面较大，检测结果的追根溯源对该类食品生产主体具有较好的效果，需要监管部门加强区域合作才能达到较好的监管效果。风险较高的是以批发为主未经许可的食品加工小作坊，自产自销的食品加工场所、农贸市场内的食品安全以及餐饮服务环节的食品大部分会经过农贸市场，因此农贸市场作为各类食品的集散地，对其进行重点监管会有较高的效率。
3.4 农贸市场食品安全的有效监管。农贸市场内的经营户一般社会底层人群，在从事经营销售，行政处罚时难以执行，且容易引发执法矛盾。按照省政府提出的农贸市场以政府主导，以国有菜市场为主，保证农贸市场的“民生性、公益性、社会性”的原则，以农贸市场举办者为食品安全管理的主体，通过摊位租赁合同、信用监管等手段实施监管，效率会比较高，因此政府要介入到市场的日常管理中，以政府的意志管理农贸市场食品安全。这种监管的有效性在香港得到了验证，监管部门应该借鉴这种监管模式。另外快速检测工作较适合农贸市场的监管，快速大量的筛选不符合食品安全标准的食品，做简单后续处理能有效的提高农贸市场的食品安全。