5月14日,国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国食品安全法(修订草案)》。会议决定,修订草案经进一步修改后提请全国人大常委会审议。
“食品安全法(修订草案)倡导社会组织明确权责、依法自治、发挥作用,倡导发挥行业协会、消费者和媒体的监督作用,强调企业是食品安全的责任人,强调形成社会共治格局,构建食品安全监管的合作治理网络,这是草案的亮点。”长期从事食品药品法研究,并曾参与该法修订讨论的南开大学法学院教授宋华琳告诉《法制日报》记者。
最严格的监管
2013年10月29日,国务院法制办向社会公开征求食品安全法(修订草案)的修改意见和建议。
宋华琳认为,修法的目标是改革食品安全监管体制,推动食品安全监管方式和制度创新,强化食品安全法律责任,建立食品安全社会共治格局,有效规范市场主体行为,有效保障消费者权益。
国务院总理李克强多次要求,要建立最严格的食品安全监管制度,并强调,“现在的问题是,侵害食品安全的违法成本太低”。
此次修订草案增加的30条,基本都集中在监督管理和法律责任章节。
目前,食品安全法、刑法、侵权责任法等共同设定了食品领域的行政、民事、刑事法律责任,力图通过这样的法律责任之网,来有效规范食品生产经营活动中的违法行为,但在实践中,仍存在行政处罚额度过轻,未能对若干违法违规行为设定法律责任,不足以对违法者构成有效威慑等问题。
“民事责任方面而言,食品侵权案件存在事实认定困难、因果关系判定困难、侵权赔偿金额过低、欠缺惩罚性赔偿制度等问题；刑事法律责任而言,存在行政处罚与刑罚衔接机制不畅,部分违法者逍遥法外的现象。因此有必要通过法律责任的综合设计,适度增强食品安全法的惩处力度。”宋华琳说。
宋华琳认为,此次修订草案之所以被称为“最严格”,主要体现在四方面:建立对食品安全的全过程管理。从生产、销售到餐饮服务进行监管；加大问责机制。法治社会要求不同主体都要承担相应的责任,加大对食品生产经营者违法行为的惩戒力度,加强对地方政府负责人和监管人员的问责；加强事前监管。引入标准制定、风险监测和评估等事前监管制度,进行防患于未然的预防性监管；改进监管方式。引入责任约谈、分级管理等方式,强调信息披露在消费者权益保护中的作用。
“食品安全法是贯穿于民生、经济与法治三大主题的法律,食品安全法修订草案充分体现了以人为本、重典治乱、源头治理。”中国人民大学法学院教授刘俊海对《法制日报》记者说。
刘俊海认为,修订草案的亮点不仅体现在第三方交易平台的责任加大,让第三方承担食品安全的连带责任,让大家放心网购,还有惩罚性赔偿制度的全面升级,如提高保底赔偿金额。除此之外,行政罚款大幅提升,基本实现民事责任、行政责任、刑事责任的有机衔接；提高失信成本、提高违法成本,降低维权成本、降低失信收益,避免出现消费者“为追回一只鸡杀掉一头牛”的现象,都是此次修订草案的亮点。
监管理念创新
修订草案在食品安全监管的理念和方式上亦与以前有所不同。
宋华琳认为,修订草案不仅体现了监管创新的理念,还体现了从政府监管向公共治理的转变。
监管创新的理念包括聪明监管(smartregulation)、事前监管与事后监管方式相结合、“命令-控制型监管”与激励性监管相结合、威慑型监管与遵从型监管相结合、健全与完善标准、许可等传统监管形式,健全与完善约谈、行业禁入、保险、举报奖励等新型监管形式,以确保食品安全。
从政府监管向公共治理的转变包括推进治理体系和治理能力现代化,改进社会治理方式,坚持系统治理,强调向市场、社会、个人的分权,强调多元主体的合作与参与,强调引入新型、相对弹性灵活的治理方式。
理顺监管体制
行政学院教授汪玉凯认为,食品领域是典型的“九龙治水”,管的部门不少,可一旦出了问题,却很难找到负责部门。
针对这一问题,食品安全法(修订草案)明确了食品安全各监管部门的责任,强调县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。
这在刘俊海看来,是理顺了监管体制。
北京大学法学院教授王锡锌曾表示,目前我国食品安全监管很难做到无缝对接,经常出现各部门职责不清的情况。这需要考虑的是如何真正厘清责任与权力,从制度上对此进行完善。
刘俊海亦认为,现在食品安全监管的空隙较大。这些问题在修订草案中均有所改观。
修订草案将国务院卫生行政部门承担的食品安全综合协调职责,划归到食品药品监管部门,并对卫生行政部门、质量监督检验检疫部门、公安部门应履行的相应职责作出细化。
“修订草案在确立食品药品监管部门主体地位的同时,意在消除部门之间的监管盲区,确保主体部门与相关部门之间权责分明、无缝衔接。”刘俊海说。
关键在于落实
修订草案加大了惩处力度,被各界一致看好。对此,宋华琳认为,法律制度的设计,关键在于实现监管目标,刑罚可以成为实现监管目标的重要手段,但在设定刑事责任时,应注重责任机制和违法行为相匹配。
刘俊海建议,在进一步的修订中,草案还应加大民事赔偿金额。他认为,处罚和市场退出机制对企业来说都是教育,亦是警示。
“法律制度的设计和改革并非易事,如何真正有效落实企业责任,如何设计责任约谈、风险分级管理、责任保险制度,使得这些制度变得有生命力、有可操作性,需要深入调研实际问题,汲取和借鉴我国已有的相邻领域监管的经验教训。”宋华琳说。